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县城,为什么那么重要?

作者:北京集群展览有限公司 浏览: 发表时间:2022-05-20 15:53:30

       “据我的了解和感受,大学毕业后回县城工作的同学和朋友主要是追求稳定。家庭、朋友关系从小到大根深蒂固,回老家无论是找工作还是结婚生子,相对更容易一些,没有大城市那么大的压力。”


       “90后”王婷婷从小在山东某县城长大。“目前面对的问题主要是薪资水平可能不够高,因为县城的工作和产业结构没有太多可拓展的空间。”她深有感触地说。



       近期,中办、国办印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》(以下简称《意见》),引发了高度关注。“真心希望老家能有更好的发展。”大学毕业后留在北京工作的王婷婷说。


       郡县治,天下安。千百年来,县是我国历史上最稳定的行政区划单元。当前,县城也是我国现代城镇体系的重要组成部分,是城乡融合发展的关键支撑。



▲2020年4月13日清晨时分拍摄的洛南县城(无人机照片)。新华社记者陶明摄


       县城为什么那么重要?



       县城是我国城镇体系的重要一环,在城镇化的进程中,农民到县城买房子、向县城集聚的现象已经非常普遍。


       2021年年底,我国城镇常住人口为9.1亿人。其中,1472个县的县城常住人口为1.6亿人左右,394个县级市的城区常住人口为0.9亿人左右,县城及县级市城区人口占全国城镇常住人口的近30%,县及县级市数量占县级行政区划数量的约65%。


       “推进县城建设,有利于引导农业转移人口就近城镇化,完善大中小城市和小城镇协调发展的城镇化空间布局。”国家发展改革委规划司有关负责人表示。


       早在2002年,我国就已提出“发展壮大县域经济”的政策目标。上述《意见》下发后,国家发展改革委规划司有关负责人表示,我国已经到了工业反哺农业、城市支持农村的发展阶段,今后一段时期,将是健全城乡融合发展体制机制、破除城乡二元结构的窗口期。



       可以说,县城位于“城尾乡头”,是连接城市、服务乡村的天然载体。推进县城建设,也有利于辐射带动乡村发展和农业农村现代化,有利于强化县城与邻近城市的衔接配合。


       “该政策也是针对目前个别大城市盲目做大,导致县域人口被虹吸的情况,以及带来的一系列大城市病,包括高房价和医疗教育等难题。”广东省住房政策研究中心首席研究员李宇嘉对《财经国家周刊》记者表示。


       近年来,一些地区基于城市之间的行政性竞争压力,部分采取撤县设区等方式,出现了区域内“一城独大”的局面。从结果来看,一方面,中心城市的规模越来越大,出现了负外部性和大城市病;另一方面,中心城市虹吸了周边区域的资源,致使周边人口和产业逐渐流失,没有形成均衡、协调发展。


       “在我国城市化的上半程,吸引人口最关键的点是就业,但是当到了城市化的下半程,经济发展进入新阶段,应该更加注重公共服务和基础设施配置的区域合理化、公共服务均等化和基础设施一体化。”中国社科院城市与竞争力研究中心主任倪鹏飞对本刊记者表示。


       倪鹏飞认为,“就是要让基础设施和公共服务在区域间达到相对的平衡,不能过度分化,这样才能使得空间适度聚集,聚中有散,从而最大化配置资源,促进区域的协调和共赢发展。”


       显然,在这一过程中,县城重任在肩。



▲广西恭城瑶族自治县平安镇北洞源村的游泳馆。新华社记者周华摄


       不同类型的县城如何发展?


       那么,本次《意见》出台之后,到底有哪些县城可能迎来更多发展机遇呢?


       我国的县城数量大、类型多,发展路径自然各不相同。值得关注的是,《意见》提出发展县域经济,并非全国通用“一套模板”,而是应该“因县施策”。


       《意见》首次将我国县域经济分为“五大类型”,分类引导县城发展方向:


       一是加快发展大城市周边县城,支持位于城市群和都市圈范围内的县城,融入邻近大城市建设,发展成为与邻近大城市通勤便捷、功能互补、产业配套的卫星县城;



       二是积极培育专业功能县城,支持具有资源、交通等优势的县城发挥专业特长,发展成为先进制造、商贸流通、文化旅游等专业功能县城,支持边境县城完善基础设施;


       三是合理发展农产品主产区县城,为有效服务“三农”、保障粮食安全提供支撑;


       四是有序发展重点生态功能区县城,为保护修复生态环境、筑牢生态安全屏障提供支撑;


       五是引导人口流失县城转型发展,促进人口和公共服务资源适度集中,加强民生保障和救助扶助。


       国家发展改革委规划司有关负责人随后表示,要尊重县城发展的规律,顺应县城人口流动变化趋势,立足资源环境承载能力、区位条件、产业基础、功能定位,统筹县城生产、生活、生态、安全需要,合理确定不同类型县城的发展路径。


       “在这五类县城中,第一类尤其值得关注。”易居研究院智库中心研究总监严跃进对《财经国家周刊》记者表示,《意见》明确支持位于城市群和都市圈范围内的县城,融入邻近大城市的建设发展,主动承接人口、产业,特别是一般性制造业、区域性物流基地、专业市场、过度集中的公共服务资源疏解转移。


       “可见此类大城市周边的县城,未来将更好导入人口、产业、公共服务资源,在交通设施等方面也会获得良好的发展。”严跃进说。


       倪鹏飞则提示,需要注意不同的县城条件不同,需要营造的条件也各不相同。比如,一些大城市周边的县城,即使没有就业机会人们也愿意去,因为要在周边城市就业,这些县城当务之急是改善公共产品和服务。


       “相较之下,一些相对远离大都市和中心城市的县城,公共产品和服务条件较好,而产业发展就相对不足,建议这些地区大力促进创业或者吸引外部资金进入。”倪鹏飞举例说,比如我国东北的一些区域和城市,在人口出现一定程度的流失之后,公共服务和基础设施相对反而更加充裕了,此时应大刀阔斧地改善营商环境,加快促进本地产业发展,只有产业才能留住居民。


       最后,还有一类是远离大城市、人口稠密地区的县城。比如,中西部的县城仍有很大发展潜力,但是产业基础脆弱,公共产品也存在短板,这就需要政府积极引导,在公共产品方面加强布局,同时采取市场化的方式,吸引社会投资加入基础设施和公共服务的建设。


       “这类区域的发展也非常重要,一方面有利于打破资源过度向中心区聚集,另一方面也可以促进广大农村地区实现乡村振兴和城镇发展,有助于实现区域全域的现代化和共同富裕。”倪鹏飞表示。



▲2021年4月29日,广西资源县乡村风貌。新华社记者陆波岸摄


       如何培育县城的特色优势产业?


       上述《意见》要求,培育发展县城特色优势产业,稳定扩大县城就业岗位。


       不难理解,对于绝大多数县城来说,产业是建设发展的根基,有了产业才有就业岗位、才有人口的集聚,而产业配套设施是否完善,更是直接决定了落地企业的成本和投资的吸引力大小。


       多位专家对《财经国家周刊》记者表示,县城发展特色产业,务必要因地制宜、实事求是,要吸取此前部分地区建设特色小镇“一哄而上”的教训,按照市场化的原则以及资源禀赋和人口流动的情况,确定实际可发展的地区和产业,避免出现用力平均、“挂羊头卖狗肉”等现象。


       业内专家建议,接下来发展县域经济,要坚持由市场主导建设,发挥市场配置资源的决定性作用。事实证明,此前特色小镇的建设,如果只是由政府利用行政力量推动,就具有较大的局限性。


       倪鹏飞认为,从实际情况来看,我国的县城是能够做好这件事的,“一县一品”在很多地区都存在,而且做得很好。只要注意在产业选择时,根据实际基础、资源禀赋的条件来决定,要采取产业集群的思维,思考需要怎样的软硬件环境,配套怎样的基础设施和公共服务。“要进行相关的前期调研,这是地方政府要用力的地方。”


       当然,也有一些小城镇,一味发展房地产,实体产业不仅没有得到孵化,反而受到挤压。专家建议,未来县城建设也要处理好“职”和“住”的关系,产业和住房服务两者都要兼顾,产业才是根基,住房是一项重要的服务配套条件。这个定位要把住、把准。



▲资料图,新华社发


       人口流失区县,未来怎么办?


       对于人口流失县城的转型发展,《意见》提到,有序引导人口向邻近的经济发展优势区域转移,支持有条件的资源枯竭县城培育接续替代产业。


       此类话题之前也有不少探讨。例如,2021年,全国政协委员李冬玉就在两会上建议优化县级行政区划。她表示,面临人口持续流失压力的地方不在少数,有的县城在短短十年时间,人口流失达20%以上。她建议推进小县合并试点,对人口规模低于10万的小县先行合并试点,减少行政资源浪费,优化生产要素配置。


       多位接受本刊采访的人士认为,本次《意见》明确提出“防止人口流失县城盲目建设”。这意味着,县城的发展可能迎来分水岭,即大城市周边县城快速向都市圈融合,产业强劲的县城获得独立发展空间,而人口流失的收缩型县城,则不得不面临被限制扩张的命运。


       倪鹏飞认为,根据具体人口流失原因,不同县城可能面临不同选择:


       第一种是,由经济发展规律导致的人口流失,这些县城区位条件较差、位置偏远、资源枯竭、产业衰退,则未来可能有三个方向:降级、收缩或转型。


       第二种是,某些区位条件较好的县城,比如大都市周边,因为公共产品布局不足,导致人口被周边大城市“虹吸”。这种情况下,只要当地政府积极采取相关措施,重新调整和布局公共产品,增加公共服务和基础设施,人口还可能回流,或者有新的人口进入,产业也可能出现发展,县城进一步繁荣。


       第三种的情况较为特殊,比如战略地位重要的区域。为了维护国家整体和区域的战略安全,要在这些区域安排一定的人口、产业和特殊功能。建议可借鉴古代“屯田”的经验,在边疆重要区域实行“屯镇”的办法,一方面增加该地区的公共产品如基础设施和公共服务;另一方面提供政策刺激,吸引人口回流或转移,让人口重新增长并稳定下来,承担起相应的功能。


       “县城不光有儿时的乡愁,更应该有时代的印记和未来的发展。”王婷婷也对《财经国家周刊》记者表达了自己的愿望。

来源:《财经国家周刊》


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